ENSAYO DE ORGANIZACIO0N DE LA REGION CANARIA

PROLOGO

Este es un libro escrito a propósito de la autonomía, pero no sobre la autonomía. El motivo que me decidió a escribirlo fue ciertamen­te la inmediación del proceso autonómico de Canarias, hecho ya, evi­dente desde los últimos meses de 1977, si no en la sociedad canaria, sí en las manifestaciones ocasionales del Gobierno, en las idas y veni­das de nuestros flamantes políticos, en los comentarios de la prensa e incluso en el espíritu que para toda España dejan ya traslucir algunos párrafos del borrador constitucional. Ahora bien, el objeto o materia sobre que versa el presente trabajo, por más que el mismo se refiera constantemente a los planteamientos autonomistas, no es la autonomía en sí misma considerada, sino más propiamente la región canaria, ne­cesitada de un sistema organizativo acorde con su realidad y que debe ser válido tanto con autonomía regional como sin ella.

Porque es el caso que las Islas Canarias, al menos desde la creación de la provincia única en el primer tercio del siglo XIX, no han cono­cido nunca un sistema organizativo completamente acorde con su rea­lidad. El archipiélago ha ido aproximándose sucesivamente en sus mo­delos organizativos a uno u otro aspecto de la realidad, pero hasta la Jecho, —y escribo este prólogo después de promulgado el real decre-to-ley 9 de 1978— ninguno de esos modelos ha contemplado todos los aspectos de nuestra realidad.

Esta realidad nuestra, tan huidiza, se compone de tres datos per­fectamente definidos e insoslayables: porque somos evidentemente una región, pero también evidentemente somos una región espacialmente discontinua; es decir, una región que se divide en siete islas, lo que equivale a siete espacios diferentes; sin que en esta división se agoten todos los aspectos de nuestra realidad, ya que estas islas, pese a su vida propia y en cierto modo independiente, se relacionan entre sí en torno a dos ciudades maestras que articulan todo el conjunto organi­zando dos zonas de influencia económica y, por consiguiente, política, perfectamente definidas. Pues bien, analizando someramente los su­cesivos sistemas organizativos de nuestra región, comprobamos que el modelo de provincia única, vigente durante la mayor parte del si­glo XIX y principios del actual, respondía únicamente al aspecto re­gional, ignorando los otros dos. El fracaso de tal modelo está lo sufi­cientemente historiado como para no necesitar más comentarios. El siguiente modelo, o sea, el régimen de cabildos creado en 1912, aten­día, al aspecto insular, ignorando igualmente los otros dos aspectos de nuestra región. Lo incompleto de este sistema mantuvo dun en vilo a la región hasta la apertura del tercer modelo, o sea, la división pro­vincial. Pero la división de la provincia, si bien responde al tercer aspecto de nuestra realidad y no contradice el aspecto insular, ignora completamente el aspecto regional, ya que las dos provincias funcio­nan con absoluta independencia del hecho de que Canarias es una re­gión. Y ahora, para cerrar el círculo, he dquí que en 1978 el nuevo régimen preautonómico, en cuanto subordina el aspecto insular al re­gional, y en cuanto ignora e implícitamente amenaza a la organiza­ción provincial, regresa al punto de partida, destacando el aspecto pu­ramente regional de nuestra realidad en detrimento de los otros dos. Así, cada vez que la frustración se ceba en el ánimo de los canarios, tratamos de encontrar la solución de nuestros problemas destacando tílgún aspecto de nuestra realidad —el insular en 1912, el provincial en 1927, el regional en 1978—> sin darnos cuenta de que nuestra reali­dad comprende esos tres aspectos, y que ignorar, menospreciar o com­batir cualquiera de ellos conduce irremisiblemente a una nueva in­satisfacción.

Cuando empecé a escribir este libro no imaginaba nada de esto. Literalmente, se me fue haciendo camino al andar. Libre de todo compromiso político \, por consiguiente, de todo apriorismo que me obligase consciente o inconscientemente a pensar en una determinada, dirección, me propuse observar implacablemente la realidad de nues­tra región y extraer de mi observación las correspondientes consecuen­cias. Comprendí que para hablar sobre la región y, lo que es más gra­ve, para osar proponer a nuestros paisanos un modelo organizativo, lo primero que hacía falta era conocer a fondo la realidad de la región,

pues el Derecho Administrativo, corno todo el Derecho, no puede ser un sistema de normas producidas en un gabinete sin contacto con la realidad, sino un conjunto de preceptos que respondan a esa realidad que se pretende organizar.

Por eso fue preciso comenzar por debajo, descender al encuentro de lo que en Derecho Administrativo se llama ente natural, que es algo así como la célula primaria de todo sistema organizativo, para des­pués buscar los modos en que esos entes se pueden articular entre sí para formar entre todos el ente regional; y no ignorando que las re­giones se estructuran en torno a determinados centros que las articu­lan en unidades superiores a los entes naturales, fuéseme haciendo cada vez más evidente el papel trascendental de las provincias en la estructuración de la región. Ahora bien, una vez aprehendida la na­turaleza compleja de nuestra realidad regional —Cananas es, sin duda,, la región española más difícil de comprender— el resto se me dio por añadidura, pues conocida la realidad no resulta tan difícil organi­zaría.

Empecé a escribir este libro a finales de enero del presente año 1978, cuando ya había aparecido el texto preautonómico prepara­do por los parlamentarios, y habían surgido la oposición de los cabil­dos y el conflicto entre las islas mayores y menores a propósito de la representación en el órgano regional. Los primeros capítulos —del I al XV— se publicaron en el "Eco de Canarias" los días 3, 4, 5, 9 y 15 de febrero del presente año, cuando el tema de la preautonomía se hallaba en viva discusión. Al publicarlos ahora en este volumen he preferido no modificarlos en absoluto, aunque algunas cuestiones, como la representación en el órgano regional, merecerían ser tratadas nuevamente después del real decreto-ley de 17 de marzo. Creo, sin embargo, que el conflicto plante¿ído en su día por el señor Calvan constituye una "pieza de convicción" importantísima en nuestra com­prensión de la realidad regional y un motivo interesantísimo que se ofrece a nuestra reflexión sobre lo que vo denomino los dos aspectos de la democracia. Por eso he preferido dejar este capítulo tal como en su día —3 de febrero— lo publiqué. Los capítulos XV al último los escribí en la primera quincena de marzo y son totalmente inéditos. El prólogo, como dije antes, lo escribo después de aparecer el texto preautonómico en el "Boletín Oficial".

He  escrito   este  libro  por  simple  sentido   de  la   responsabilidad.

todas las regiones, porque así su autonomía no parecerá un privilegio tan evidente como en la segunda República. Porque así pareceremos todos "iguales", sólo que iguales en nuestra respectiva desigualdad. Y el propio borrador de Constitución, al anunciar en su artículo 60 que el Senado se compondrá de los representantes de los distintos territorios autónomos, confirma nuestra previsión de que todas las regiones habrán de ser autónomas, entre otras cosas, porque si no, al parecer, se quedarían sin senadores, lo que por supuesto tampoco es plan. Y como no parece probable que le hagan caso a Julián Ma­rías cuando decía que a la Constitución no hay que ponerle enmien­das, sino hacer otra nueva, lo más prudente parece ser sacar de las presentes circunstancias la siguiente conclusión: puesto que hemos de ser autónomos, seámoslo lo mejor posible.

Viene todo esto a cuento, naturalmente, del texto preautonómico preparado por nuestros parlamentarios aparecido en la prensa local el pasado 11 de diciembre, y que ha sido vivamente contestado tanto por el Cabildo de Gran Canaria como por los propios parlamentarios de las islas llamadas menores. Al parecer es sobre la base de este texto como nuestros parlamentarios se aprestan a negociar con el señor Cla­vero.

Independientemente de pequeños lapsus ya señalados por Luis Bourgón, como el denominar al órgano preautonómico Junta, Junta General y Cabildo General indistintamente, lo cual sin ser grave es un peligroso indicio de ligereza tratándose de un texto funda­mental, y de la enunciación de un Plan Económico de Ordenación del Territorio, que parece una confusión de planificación económica y ordenación urbanística, presenta el texto preautonómico un fallo técnico que a mí me parece descomunal: la creación de la Junta de Canarias como órgano antes de que exista el ente regional, pues así como el Ayuntamiento es el órgano correspondiente al ente munici­pal, y la Diputación el órgano correspondiente al ente provincial, la Junta preautonómica debería ser en todo caso el órgano correspon­diente al ente regional. Desde el punto de vista jurídico, y este aspecto parece fundamental cuando se trata de una ley, no hay situación por precaria que sea que permita la creación de un órgano que no corres­ponda a ningún ente. El desarrollo del proceso regionalizador se halla ya lo suficientemente avanzado como para permitir la creación del ente regional, que es por donde se debió haber empezado, en vez de crear un órgano sin ente, que es algo tan absurdo como una cabeza sin cuerpo.

Por supuesto que este obstáculo va a ser salvable en la práctica, ya que no en la teoría. La preautonomía también se puede demostrar andando. De hecho, ahí tenemos a la flamante Generalitat, otro ór­gano sin ente, funcionando a sus anchas y recabando ya mayores atribuciones. Parece claró que el Derecho Administrativo puede es­perar.

Lo que no puede esperar es el sentido común, porque si ese ór­gano ha de ponerse en marcha es necesario estructurarlo de forma que responda a la realidad social, económica y, en definitiva, política del ente regional, pues, si la estructuración del órgano no corresponde a la realidad del ente, es claro que no podrá funcionar o funcionará inadecuadamente. A pequeña escala, el estatuto de autonomía, y por supuesto el de preautonomía, ha de ser una pequeña constitución, o sea, como decía Lasalle, "la suma de los factores reales de poder que rigen en un país". Es precisamente en este contexto donde se inscribe la discusión entre los parlamentarios y los cabildos, así como la pugna entre los parlamentarios de las islas menores y las mayores.